گردشگری؛ آزمون حکمرانی مالی و داده‌مبنا
از «منبع و تصمیم» تا «نتیجه»؛ چرا گردشگری می‌تواند آینه کیفیت حکمرانی در ایران باشد؟
اصل حمایت عمومی از گردشگری محل بحث این یادداشت نیست. پرسش حکمرانی این است که آیا برای این حمایت‌ها سازوکار ارزیابی بازده نیز وجود دارد؟
توریسم آنلاین: امیر خسروی (تحلیلگر و پژوهشگر مالیه عمومی، حکمرانی مالی و داده مبنا) / روز جهانی گردشگری معمولاً فرصتی است برای صحبت درباره جاذبه‌های ایران، ظرفیت‌های اقتصادی این صنعت و ضرورت افزایش شمار گردشگران. اما گردشگری را می‌توان از زاویه دیگری هم دید: آیا شیوه‌ای که در این حوزه تصمیم می‌گیریم، منابع تخصیص می‌دهیم و عملکرد را ارزیابی می‌کنیم، نشان‌دهنده کیفیت حکمرانی ماست؟
قانون برنامه هفتم پیشرفت، برای پایان برنامه ورود ۱۵ میلیون گردشگر را هدف‌گذاری کرده است؛ در حالی که رقم پایه سال ۱۴۰۱، ۴ میلیون و ۲۳۰ هزار نفر بوده است. افزایش تعداد هتل‌ها، موزه‌ها و ظرفیت‌های گردشگری نیز در زمره اهداف کمی برنامه قرار گرفته است.
در نگاه اول، این اعداد می‌توانند تصویری از مسیر حرکت بخش گردشگری ارائه کنند. اما یک سؤال مقدماتی وجود دارد: وقتی درباره «گردشگر» صحبت می‌کنیم، دقیقاً درباره چه آماری حرف می‌زنیم؟
وقتی «گردشگر» تعریف واحدی ندارد
یکی از نکات قابل تأمل در ارزیابی سال اول اجرای برنامه هفتم، ابهام در آمار گردشگران ورودی است. مرکز پژوهش‌های مجلس در بررسی عملکرد این بخش، به تفاوت میان آمارهای اعلام‌شده و کیفیت داده‌های مربوط به گردشگران اشاره کرده است.
این موضوع فقط یک اختلاف آماری نیست. اگر مشخص نباشد عدد اعلام‌شده دقیقاً چه نوع ورودهایی را شامل می‌شود، ارزیابی میزان تحقق هدف برنامه هم دشوار خواهد شد. حتی تصمیم‌گیری درباره سیاست‌های جدید یا نیاز به منابع بیشتر نیز ممکن است بر مبنای تصویری ناقص انجام شود.
معاون گردشگری وزارت میراث فرهنگی نیز در شهریور ۱۴۰۵ توضیح داده است که اطلاعات ورود از مراجع گذرنامه دریافت می‌شود و ممکن است در آمار ورود، افرادی با اهدافی مانند تجارت، خرید، درمان یا زیارت نیز قرار گرفته باشند. وزارتخانه بر ضرورت تفکیک آمار بر اساس مرز ورود و هدف سفر تأکید کرده است.
این مسئله یک نکته ساده اما مهم را یادآوری می‌کند: در حکمرانی داده‌مبنا، عدد به‌خودی‌خود کافی نیست؛ باید تعریف، روش تولید و کاربرد آن در تصمیم‌گیری نیز روشن باشد.
۸۳۰ همت سرمایه‌گذاری؛ اما چقدر نتیجه؟
بر اساس گزارش عملکرد قانون برنامه هفتم پیشرفت، بیش از ۲۷۰۰ پروژه گردشگری با حجم سرمایه‌گذاری بیش از ۸۳۰ همت در دست احداث بوده است. همچنین ۴۸۰ پروژه با سرمایه‌گذاری بیش از ۲۶ همت تکمیل و آماده بهره‌برداری شده و برای حدود ۶ هزار نفر اشتغال مستقیم اعلام شده است.
این ارقام نشان می‌دهد که در گردشگری، پروژه و سرمایه‌گذاری کم نیست. بنابراین شاید مسئله اصلی را نتوان صرفاً «کمبود اقدام» دانست.
سؤال مهم‌تر این است که از این حجم سرمایه‌گذاری چه مقدار به ظرفیت واقعی، اشتغال پایدار، درآمد گردشگری و افزایش بهره‌وری مقصد تبدیل شده است؟
همان‌طور که مرکز پژوهش‌های مجلس نیز اشاره کرده، وجود پروژه‌های در دست اجرا لزوماً به معنای تحقق هدف برنامه نیست. افتتاح یک پروژه، یک خروجی قابل مشاهده است؛ اما میزان بهره‌برداری از آن، درآمدی که ایجاد می‌کند، اشتغالی که پایدار می‌ماند و اثری که بر اقتصاد محلی می‌گذارد، نتیجه‌ای است که باید جداگانه سنجیده شود.
این تفاوت میان «فعالیت» و «عملکرد» در سیاستگذاری عمومی بسیار مهم است. ممکن است منابع به‌درستی تخصیص یافته باشند، پروژه ساخته شده باشد و حتی افتتاح نیز انجام شده باشد، اما نتیجه مورد انتظار حاصل نشده باشد. در این حالت، صرف گزارش میزان هزینه یا تعداد پروژه‌ها پاسخگوی مسئله نیست.
حمایت عمومی؛ بدون ارزیابی، چگونه ادامه پیدا کند؟
ماده ۸۳ قانون برنامه هفتم پیشرفت مجموعه‌ای از حمایت‌ها را برای گردشگری پیش‌بینی کرده است؛ از تسهیلات و یارانه گرفته تا معافیت‌های مالیاتی و عوارضی و حمایت از ایجاد زیرساخت با مشارکت بخش خصوصی.
اصل حمایت عمومی از گردشگری موضوع این یادداشت نیست. پرسش مهم‌تر این است که برای این حمایت‌ها، سازوکاری برای ارزیابی بازده و نتیجه وجود دارد یا خیر؟
اگر برای ایجاد یک مجموعه گردشگری تسهیلات یا معافیت اعطا می‌شود، منطقی است در سال‌های بعد بتوان بررسی کرد که این حمایت چه مقدار ظرفیت واقعی، اشتغال، درآمد و منفعت عمومی ایجاد کرده است. در غیر این صورت، ممکن است استمرار برخی حمایت‌ها بیش از آنکه بر تجربه و نتیجه استوار باشد، بر سابقه و عادت تکیه کند.
این همان نقطه‌ای است که حکمرانی مالی با حکمرانی داده‌مبنا به یکدیگر می‌رسند. منابع عمومی زمانی بهتر تخصیص می‌یابند که تصمیم‌گیرنده بداند حمایت قبلی چه نتیجه‌ای داشته است.
مسئله فقط منابع نیست؛ «ردپای تصمیم» هم مهم است
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد در ارزیابی سال اول برنامه، ۴۴ درصد اهداف کمی فصل گردشگری،میراث فرهنگی و صنایع دستی در موعد مقرر انجام شده، ۲۸ درصد دارای ابهام بوده و ۲۸ درصد در موعد مقرر انجام نشده است. البته این ارقام را نمی‌توان به‌سادگی به عملکرد یک دستگاه خاص نسبت داد؛ زیرا اجرای بسیاری از احکام به چند دستگاه و پیش‌نیازهای مختلف وابسته است.
با این حال، همین وضعیت یک مسئله مهم را آشکار می‌کند: قانون به‌تنهایی تضمین‌کننده اجرای روشن و پاسخگویی شفاف نیست.
در ارزیابی یک حکم برنامه‌ای باید بتوان مسیر تصمیم را دنبال کرد: چه تصمیمی گرفته شد؟ چه منابعی برای اجرای آن پیش‌بینی شد؟ در مسیر اجرا چه مانعی ایجاد شد؟ مسئولیت هر بخش چه بود؟ و مهم‌تر از همه، این تجربه چگونه در تصمیم بعدی مورد استفاده قرار گرفت؟
این مسیر را می‌توان «ردپای تصمیم» نامید؛ ردپایی که کمک می‌کند عملکرد فقط در پایان سال یا پایان یک برنامه سنجیده نشود، بلکه رابطه میان تصمیم، منابع، اجرا و نتیجه نیز قابل مشاهده باشد.
گردشگری؛ فرصتی برای شکل‌گیری «بودجه یادگیرنده»
شاید یکی از مهم‌ترین درس‌های حکمرانی مالی در حوزه گردشگری همین باشد که بودجه نباید فقط درباره منابع سال آینده تصمیم بگیرد؛ باید از عملکرد سال گذشته نیز یاد بگیرد.
اگر پروژه‌ای ساخته شده اما بهره‌برداری پایینی دارد، تصمیم بعدی نمی‌تواند بدون توجه به این تجربه همان تصمیم قبلی باشد. اگر یک مشوق مالیاتی توانسته سرمایه‌گذاری و اشتغال پایدار ایجاد کند، استمرار آن باید بر اساس همین نتیجه قابل بررسی باشد. و اگر افزایش تعداد گردشگران به اندازه مورد انتظار به اثر اقتصادی منجر نشده است، باید علت آن مشخص شود.
در چنین رویکردی، داده صرفاً ابزاری برای تهیه گزارش عملکرد نیست. داده زمانی به «سرمایه اطلاعاتی دولت» تبدیل می‌شود که بتواند تصمیم بعدی را بهتر از تصمیم قبلی کند.
از این زاویه، گردشگری فقط یک صنعت دارای ظرفیت اقتصادی بالا نیست؛ می‌تواند آزمایشگاهی برای سنجش کیفیت حکمرانی مالی و داده‌مبنا نیز باشد.
در نهایت، پرسش اصلی دیگر فقط این نیست که چند گردشگر وارد کشور شده‌اند یا چند پروژه ساخته شده است. پرسش مهم‌تر این است که چه مقدار منابع عمومی و خصوصی مصرف شده، چه نتیجه‌ای به دست آمده و از این نتیجه چه چیزی برای تصمیم بعدی آموخته‌ایم؟
اگر پاسخ این پرسش‌ها در نظام گزارشگری کشور قابل مشاهده باشد، گردشگری می‌تواند از یک موضوع صرفاً اقتصادی فراتر رود و به یکی از عرصه‌های عملیاتی ارتقای حکمرانی مالی تبدیل شود.
